您当前的位置:民主法制网-网群 -> 理论研究 -> 文章内容  
 
人大对财政监督的法律地位、程序和重点
作者:  来源:本网  发布时间:2006/9/22 15:22:13  发布人:admin

减小字体 增大字体

  审查和批准财政预、决算是宪法和法律赋予各级人大及其常委会的重要职权,是人民行使权力的重要手段之一。财政预算作为一种具有法律效力的文件,它的制定过程是一个立法过程,它的执行过程是一个落实法律文件过程,都应遵照特定的法律程序在人大监督下进行。
  为了提高人大对预算的监督水平,推进财政预算的编制、批复、调整、决算等工作环节的法制化进程,充分发挥财政的资源配置、收入分配、调控经济、监督管理四大职能,根据有关法律规定和外地经验,我对本市人大及其常委会如何理解其监督的法律地位和怎样把握监督的基本程序和重点进行了简单整理和概述,供委员们在审查财政报告中参考。
  政府预算的法律框架及编制原则
  一、政府预算的涵义
  
1、政府预算定义
  政府预算是指经法定程序批准的反映执政党对经济社会发展预期目标的年度计划。政府预算法律概念包括两个基本点:
  一是政府预算是一个法律文件,是国家意志的体现。政府预算从提出到批准是按照立法程序进行的,因此政府预算是政府收支计划的法律性文件。目前各级政府都设有从事预算编制、执行的专门机构,也就是预算机关,如财政部、财政厅、局等。中央政府提出的预算提请全国人民代表大会批准,地方政府预算经同级人民代表大会批准。地方政府权力受中央政府控制,地方人民代表大会权力受全国人民代表大会控制。因此各级政府预算是国家制度安排的产物,各级人大批准的预算是人民意志的体现。同时国家是执政党统治的,因此政府预算反映了执政党对社会经济发展的预期目标。政府预算的形成过程是立法过程,政府预算也是法律文件,不能把政府预算理解为政府自身决定的资金收支计划。
  二是政府预算的改变要通过相应的法律程序。政府预算是一种计划,在实际执行中受各种因素影响不可能完全和预期计划相符,这就需要作出相应的调整。但调整的权力和范围必须按法律规定进行,严格按法律程序操作。
  总之,政府预算是党的意志、国家制度安排的产物,政府作为预算编制、执行的主体,要完全在法律和制度的约束下活动。
  2、政府预算的特征
  法定性。是指政府预算的形成和执行都是有宪法、法律和规章依据和约束的,对于市场经济体制来说,政府预算法治化是极为重要的,它确保了国家管理是法治而不是人治。
  公开性。是指政府预算的形成和执行是透明的,受公众监督的。政府虽然是预算编制的主体,但本质上是公众的,而不仅仅是纳税人的“受托人”,因此政府预算必须向公众公开。当然对影响国家安全的不便公开的信息,要执行相应的保密规定。
  完整性。是指所有政府收支都应在政府预算中反映,就是说,政府预算要全面反映政府管理活动的范围和方向。目前,我市为实现政府预算的完整性采取了众多改革措施。诸如预算外资金纳入预算管理、强化各种基金的征收与管理、政府集中采购和政府投资项目实行严格审计等等。
  二、政府预算体系
  
政府预算体系是指整个国家的预算,一般由收入预算和支出预算两部分组成,既包括各级政府预算,也包括政府各部门预算在内的相互联系的统一体。
  1、政府预算的收入范围
  我国预算法规定的预算收入主要有以下五类:
  (1)税收收入。是指税务、财政部门依照税法规定取得的收入。目前,税收收入是财政收入的主体。
  (2)国有资产收入。就全国而言,我国市场经济体制仍是以公有制为基础的,因此有相当数量的国有资产要按市经济方式运作,相应的收益要作为政府财政收入,对于我市来讲该项收入是很少的。
  (3)专项收入。指教育附加、水资源费、排污费、矿产资源补偿费等有特定用途的收入,通常指列收列支的各项收入。
  (4)其它收入。指数额不大或收入并不经常的各种收入的总称。
  (5)各类基金收入。如社会保险基金、土地出让金、住房基金等。
  2、政府预算的支出范围
  我国预算法规定支出范围有六大类,涉及我市财政支出的主要有四大类:
  (1)教育、科学、文化、卫生、体育等事业发展支出。这些支出都是非盈利的,而且是促进社会事业发展的主要领域,因此需政府的资助。
  (2)国家管理支出。是指维护国家机关运转所需的经费。国家机关指国家党政机关,公、检、法机关等。
  (3)各项补贴支出。包括社会抚恤、社会福利及各种政策性补贴。
  (4)经济建设支出。是指政府的基本建设投资支出和对国有企业技术改造等方面的支出。我市主要是市政基础设施建设的支出和农村基础设施支出。
  三、政府预算的组成
  
按政府层级分类,组织法和预算法规定,我国现有五级政府,组成五级预算。因我市乡级政府还不具备一级预算条件,未建乡级政府预算。五级政府之间预算关系,简单地讲,作为统一国家,都必须统一执行中央的统一财政政策,在此前提下,国家有关法律和政策又赋予了各级地方政府相应的自主权。在各级政府之间存在着收支关系,即下一级政府可得到上级政府预算补助,下一级政府也可能对上级政府进行预算上解。
按政府部门职能分类,政府预算又由各公共部门预算组成。按机构设制和资金往来关系又可分为三级,俗称三级预算单位。
  一级预算单位,也称主管预算单位,是指与总预算直接发生预算资金往来关系的公共部门,通常指本级政府的职能机构。
  二级预算单位,是指与一级预算单位直接发生资金往来关系的公共部门。一级预算单位还常下设行政机构或事业单位去完成一级预算单位委托的相应职责。二级预算单位也要相应编制预算。
  三级预算单位,也称基层预算单位,是指与二级预算单位发生资金往来关系的公共部门。所谓部门预算,指该部门所含的一二三级预算的分级资金活动情况和总和。比如文体局是政府的下属职能部门则是一预算单位;其下属的文化馆、图书馆则为二级预算单位;如果文化馆、图书馆仍有下一级预算单位的话,则为三级预算单位。文体局的预算则包括文体局及其直接下属的文化馆、图书馆和文化馆、图书馆的下属预算单位三级预算的总和称文体局部门预算。
  四、政府预算的编制原则
  
为确保预算编制的科学性、规范性,政府预算编制应坚持以下原则:
  合法性原则。严格执行《预算法》和国家、省的其它法律法规,使国家的法律、方针政策在预算编制中得以充分体现,不得有任何随意性。具体讲:一是收入要合法合规,应收尽收,不许应收禁收。二是各项支出要符合政府宏观调控目标,法定支出要保证,认真执行各项财务规章制度。
  重点性原则。按照公共财政原则,重点提供政府公共服务的财力支持。本着一要吃饭,二要建设的方针,在兼顾一般的同时,保证重点支出。根据轻重缓急原则,先保基本支出、法定支出,后安排项目支出,先重点急需项目,后一般项目。
  集中财力办大事的原则。政府预算要有效地整合政府财力资源,对国民经济和社会事业发展具有重大作用影响的项目要重点支持。
  完整性原则。预算编制要充分体现综合预算的思想,将所有收入和支出全部纳入预算管理,统筹安排、统一编制综合财政预算。
  五、我市一般预算可用财力的计算方法
  
政府预算之间的关系由预算管理体制规定,预算管理体制由中央决定,财政管理体制根据国家经济发展和各项改革的情况变化而变化,是动态的。
  按现行的财政管理体制,我市征收的主要税种税收入库级次如下表:
  市本级财力除上述税种入本级国库收入外,还有财政负责征收的税费收入,如耕地占用税、契税、行政性收费、罚没收入、专项收入、其它收入等统称一般预算收入。
  财政可用资金计算公式:
  一般预算收入+上级补助收入+上年净结余-各种上解=本级可用财力
  另外,还有基金预算,由预算编制部门另列。基金收入稳定性较差,通常采取列收列支的办法。
  人大对财政预算监督的法律地位、基本原则和重点
  人大及其常委会对财政预算的审查监督以《宪法》、《组织法》、《预算法》和《河北省各级人民代表大会常务委员会预算监督条例》(以下简称《条例》)为依据进行。对预算审查监督工作主要分为预算编制、预算批复和执行、预算调整、决算四个方面进行。
  一、人大及其常委会对预算监督的特殊性及与政府预算权力的划分
  
1、人大监督的特殊性
  由于国家权力机关的法律地位与其它国家机关不同,所以人大对预算监督有其特殊性。
  (1)合法性。人大及其常委会实行预算审查监督的程序、内容、方式、权限都是法律明文规定的,具有法律的权威性;预算的审批和变更都应严格按照法定程序进行,形成的决议、决定也不能与法律法规相抵触;经过人大及其常委会批准的预算及其部分变更都将直接产生法律效力。当然各级人大及其常委会审批权也决不是无限的,其权力只能在法定的权限内行使。
  (2)全权性。即法律授予人大及其常委会对预算的审批权和部分变更决定权具有独立性和排它性。独立性是指这种权力不受其它任何机关、团体和个人的制约和干予。这不是说不听其它方面的意见,更不是脱离党的领导,而是指在实施监督时,不准接受非人大机构强加的意志。排它性是指这种权力只有人大及其常委会拥有,职权的主体是唯一的。目前有一种说法,预算先报同级党委,党委定了人大还批什么?是不是多此一举,走形式?预算报党委原则同意并不是批准。党作出的决策,属于人大职权范围内的,是以党委建议和政府提案的形式提请人大批准执行。同级党委同意的预算草案,经人大审议,可以使党的意图更加完善、周到,避免大的失误。再通过权力机关批准,就具有了法律效力。这是符合坚持党的领导又依法办事的政治原则的。所以,要深刻认识这一重要政治原则,增强责任感和使命感,理直气壮地依法行使监督权。
  (3)终一性。即将事前、事中、事后监督有机结合起来,实行全方位、多层次的全程监督,把预算的编制、执行、调整,决算的每一环节都置于监督之下。而对其它工作监督则不需全过程,有时只是对难点、热点、重点进行监督。
  (4)至上性。人大及其常委会对预算的监督同对其它监督一样都是最高层次、最高权威的监督,不同于党纪监督、政纪监督、社会监督、财务监督、审计监督和舆论监督。人大及其常委会的监督是单向的,而不是双向彼此的互相监督,是带有强制性和约束力的监督。
  2、人大与政府在预算上的权力划分
  人民代表大会及其常委会同人民政府在预算的监督和管理上的职责分工:
  (1)政府有预算草案的编制权;人民代表大会有审查批准权。
  (2)政府有预算执行情况报告和决算草案编制权;人大常委会有决算审批权。
  (3)政府有预算执行权;人大常委会有执行监督权。
  (4)政府有部分预算变更的提案权;人大常委会有部分预算变更的决定权。
  (5)在预算执行中,政府有预备费的动支权;人大有预备费比例设置决定权。
  二、人大及其常委会对预算监督的原则、重点和方式
  
人大及其常委会对财政预算的审批应坚持的原则是:依法审查的原则、收支平衡的原则、公共财政原则、公开透明原则、集中财力办大事的原则和讲究效益的原则。
  1、预算编制的初审
  在人大及常委会审批预、决算时,首先应进行初审,初审一般应分三个分阶段进行:
  第一阶段,人大有关机构采取“二读制”听取政府财政部门关于预算编制情况的汇报,即第一次听取汇报。财政部门汇报预算编制的指导思想、编制原则及主要预算指标,人大有关机构就某些问题提出意见和建议;第二次主要是财政部门对人大有关机构提出的意见建议的落实情况,违背采纳的要说明原因。
  第二阶段,向初审机构提交预算草案文本、部门预算草案文本、预算编制纲要、预算编制定额及标准和预算编制有关说明资料。
  第三阶段,进行实质性审查,要把项目预算作为重点。
  初审后的预算草案报人民代表大会审查。
  2、对预算草案的审查
  对预算草案的审查主要是对收入预算的审查、可用财力的审查、支出预算审查和部门预算的审查。
  (1)一般预算收入的审查。重点是预算收入的科学性和合理性。
  ①审查国家政策对财政收入的影响。本年度内国家有没有影响财政收入的重大政策,如财政体制的变化、税种、税率的变化等,是否影响财政收入的增减。
  ②审查经济发展的影响。预算收入是否与国民经济发展相适应,预算收入增幅是否与经济增长相衔接。
  ③审查各项收入结构关系。各项收入结构是否合理,主要是审查税收收入与罚没收入、各项行政性收费收入、其它收入等非税收入是否合理。税收收入占财政收入80%以上较为合理,或非税收入所占比例越低,收入越为合理。
  ④审查预算收入中一次性较大数额增收因素。该收入 属非可比性收入要作为一种特殊因素考虑。
  (2)一般预算可用财力的审查。
  可用财力是确定预算支出规模的唯一依据,可用财力测算要力争准确无误。
  可用财力主要分一般预算收入和一般预算调拨收入两部分。
  一般预算收入。包括增值税、营业税、企业所得税、个人所得税、利息所得税、外资企业所得税六个税种收入地方应分享部分、城市维护税、房产税、印花税、城镇土地使用税、土地增值税、车船使用税等收入,还有行政性收费、专项收入、其它收入等二十项收入。这些收入通过征收管理部门依法征收后入同级国库,作为支付县本级财力最主要的来源。
  一般预算调拨收入,我市主要是分三部分:一是一般预算补助收入,主要是税收返还原体制外补助收入、转移支付补助收入、结算补助收入和所得税税基返还收入等。
  二是一般预算上年结余收入。
  三是一般预算调入收入。
  (3)对一般预算支出的审查。
  对预算支出的审查是对财政监督的重要环节,一般应把握以下几点:
  ①可用财力与支出预算草案平衡原则。预算安排的支出草案必须与可用财力相平衡,超过财力安排的支出是赤字预算,这是《预算法》绝对不允许的;预算支出大幅小于可用财力就会导致当年财力结余,使该部分资金不能当年发挥效益,造成资金的浪费。只有坚持平衡的原则才能促进和支持各项事业的快速发展。
  ②预算与支出安排要符合本地区经济和社会发展的实际。预算支出安排要首先保证工资支出和国家机关正常运转,保证党和政府执政能力的资金需要,力保本地区紧急社会协调发展的资金需求;支出安排要体现公共财政原则,解决好与老百姓密切相关的问题,支持老百姓关心和关注的重点事业。建设性资金安排重点应为社会提供公共产品和公共服务及“市场竞争失灵”的领域,竞争领域交给市场进行资源配置。即便是需要财政资金配置的某些竞争领域的项目,也要充公体现财政资金“四两拨丢千斤”的导向作用,以便更多地带动社会资金向本项目集合。
  ③各项法定支出要符合各种法定支出的增长比例要求。
  ④审查各类支出与总支出的之间的关系。要对照或参考以前年度预算安排和实际执行情况来分析本年度安排的合理程度,以便从中发现问题,特别是列入“其它”支出的要严格审查,因为列入“其它”的支出在执行中会出现很大的随意性。
  ⑤预备费要依法进行安排,《预算法》规定,预备费按本级一般预算支出的1%—3%安排。
  3、预算调整方案的审查
  ①预算调整方案的提出
  《条例》第二十一条规定“县级以上人民政府认为在预算执行中确需进行调整的,应当编制预算调整方案,列明调整预算的原因、项目、数额及有关说明,提请本级人大常委会审查批准。”由此看出,预算调整方案提出权在人民政府,批准权在人大常委会。政府提出的调整主要应包括本级一般预算收入调整情况、本级超收资金安排支出情况、本级基金收入和支出调整情况。其次是调整说明,主要是对调整方案的说明,包括收入调增调减主要原因和项目、影响收入增减的主要因素和因收入调整引起的财力变化情况等。
  ②对预算调整方案进行审查
  《条例》第二十二条规定,预算调整方案应于当年第三季度提交本级人大常委会,预算调整方案在本级人大常委会举行会议25日前,由人大常委会有关工作部门进行初审,并写出报告。
  审查预算调整方案的草案,首先审查是否在法定时限内提出,即调整的合法性,其次是审查调整内容合不合法律要求。
  审查预算调整方案,除了解主要收入增减原因、增减幅度和措施外,对其支出指标增减的审查原则基本同于对预算的审查原则。
  4、决算审查
  《条例》第二十八条规定“决算应该按照本级人民代表大会批准的预算形式报告。按照预算、调整数及实际执行分别列出,变化大的就当说明,决算报告应该载明:预算执行情况、实现或未实现预算的主要原因及存在的主要问题;对审计出的问题进行说明;政府认为应当说明或人大常委会要求说明的事项。”
  ①审查决算的主要对象。审查决算的对象是本级政府决算草案、文本和政府关于本级决算的说明。另外还要求财政部门提供决算的有关资料。
  ②审查依据。审查决算依据就是人代会批准的预算和常委会批准的调整预算。在常委会批准前,依《审计法》规定审计部门还要对政府预算执行情况进行审计,常委会要把审计报告作为财政决算的重要依据。
  ③审查决算的重点。决算的合法性、合理性、完整性;净结余是否真实;预算执行中重大项目资金的调整是否履行了法定程序;重大项目资金是否经过合法审计;预留资金使用情况等。
  5、财政决算批准程序
  人大常委会审查之后作出批准的决议,如审查问题较多,责成政府重新编制决算草案,常委会再次审批。
  各级政府决算批准后,将本级政府决算报上一级政府备案,财政部门向本级各部门批复决算。上一级政府如果认为批准的决算与法律、法规相抵触或有其它严重不妥之处,需要撤销批准该项决算的决议,应该提请本级人大常委会审议决定。经审议决定撤销的,该下一级人大常委会应当责成本级人民政府依照预算法的规定重新编制决算草案,提请本级常委会审查和批准。

[] [返回上一页] [打 印] [收 藏]
∷相关文章评论∷    (评论内容只代表网友观点,与本站立场无关!) [更多评论…]
  评论人:halcyx   打分:85 分  发表时间:2018/8/17 8:00:23
· OU1Bsl<ahref="http://fnimraggyknu.com/">fnimraggyknu</a>,[ur...
  评论人:jjwcrutxm   打分:85 分  发表时间:2018/8/17 6:08:19
· vcMnnb<ahref="http://zegnslueezuh.com/">zegnslueezuh</a>,[ur...
  评论人:qdfzdd   打分:85 分  发表时间:2018/8/17 4:56:01
· IRjmGi<ahref="http://lqvbwhtqraou.com/">lqvbwhtqraou</a>,[ur...
  评论人:soujmfmt   打分:85 分  发表时间:2018/8/17 3:14:37
· 6mVDmb<ahref="http://kjwhpafxbxvc.com/">kjwhpafxbxvc</a>,[ur...
  评论人:ibqycr   打分:85 分  发表时间:2018/8/9 1:11:51
· iWaVBM<ahref="http://ovaytkyjiftq.com/">ovaytkyjiftq</a>,[ur...
主办单位:迁安市人大常委会
版权所有: 民主法制网制作及维护 未经许可不得转载和镜像