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关于增强人大工作自主性的思考
作者:  来源:本网  发布时间:2006/9/22 15:14:19  发布人:admin

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  加强和改进人大工作,是全国和地方各级人大及其常委会一直以来不断探索和实践的重大课题,其目的在于不断完善人民代表大会制度,缩小人大及其常委会地位、作用在理论与现实之间的差距,使法定职权行使更加到位。做好新时期地方人大工作,关键的是必须增强人大工作自主性。所谓人大工作自主性,就是指在党的集中统一领导下,地方人大及其常委会作为地方国家权力机关,严格依照宪法和法律的规定,独立自主地行使各项职权,而不受其它环境和因素影响、制约的一种工作特征。人大依职权特点自主开展工作,是加强新时期地方人大工作的迫切需要,是提高人大工作实效的根本保证。
  一、增强人大工作自主性,必须改善党对人大工作的领导
  
我国的人民代表大会制度是在党领导建立和发展起来的,各级人大及其常委会都必须接受党的集中统一领导,这是历史的选择,也是我国国情所决定的。在我国这种现行政治体制下,地方各级人大职权的行使和自身建设的重大问题,都有赖于党委的重视和支持。因此,改善党对人大工作的领导,是人大工作发展的根本前提和保证,更是增强人大工作自主性的核心环节。
  改善党对人大工作的领导,首要的是摆正人大在政治生活中的位置。理论上,人大的法定地位勿庸置疑。但在现实中,人大的位置还没有完全理顺。长期以来,行政首长在党内地位高于人大常委会主要负责人,因而使行政机关往往比监督机关更具权威。地方人大在社会主义法制建设中居于重要位置,其作用的发挥直接影响着法制现代化的进程。所以,作为同级党委,最重要的是要尊重人大法定地位,而不能简单将其理解为实现政治统治的载体。党委摆正人大在政治生活中的位置,落到实处是要依法摆正人大与政府、两院的关系,特别是摆正与政府的关系。厉行法治必然要走以法律监督权制约行政管理权的道路。实现这一目标,人大自身要依法履行职责,但关键在于党委对这个问题的重视,能够将政府由人大选举产生、受人大监督的宪法原则在党内生活中予以确认和体现。就目前来讲,最重要的是应参照中央的作法,把地方各级人大常委会主任在同级党委中的排名放在政府首长前面;如果党委书记兼任人大常委会主任,人大常委会主持日常工作的副主任要兼任同级党委的常委,使其既主持人大常委会工作,又参与党委的领导,真正理顺人大与政府监督与被监督、决定与执行的关系,进而形成议大事时人大有“位子”、做重大决定时人大出“点子”的工作局面。
  其次,要努力实现党对人大工作领导的制度化。人大工作是党的工作的重要组成部分。党对人大工作的领导主要体现在政治方向和工作原则上,而不是对人大工作事事包揽。按照宪法和党章规定,中国共产党应带头遵守宪法和法律,依法办事,自觉接受法律监督。因此,要改善党对人大工作的领导,必须用制度化的形式明确下来。其内容主要包括:党委的重大决策和工作部署,要及时向人大常委会组成人员通报,主动听取他们的意见和建议;进一步建立和完善工作汇报制度,把人大工作摆上重要的议事日程,定期听取人大常委会党组的工作汇报、及时研究解决人大工作中遇到的新情况、新问题;坚持和完善人大常委会主要领导列席党委常委会制度,使人大能全力配合党委的中心工作,保证党委决策在人大工作中贯彻落实。这样,即便于人大更好地接受党的领导,也使地方党委对人大工作的领导实现规范化和制度化,避免人为原因削弱人大权力。
  第三,要积极实行党政分开。实行党政分开,是人大能够自主对“一府两院”进行监督的重要条件。党政职能不分,人大对政府很难监督到位。目前,党政领导“一肩挑”,以党政联合决策、行文的形式直接处理行政事务,党政合署办公的情况日益增多。这种现象,使人大常委会在监督政府工作时,一个侧面也变成了监督党委工作,这对于人大是个比较敏感的问题,一旦启动监督程序,往往会陷于进退两难的境地。所以,党委必须自觉按法律规定,将该由政府决定的事完全交由政府处理。从一定意义上讲,严格实行党政分开是党委重视和支持人大工作的具体体现。
  我们不难看出,人大履行宪法和法律赋予职权方面存在的问题,不仅有工作探索的不成熟,也有制度上的固有缺陷,更有领导体制的根本制约。因此,从根本上扭转监督不力的现状有赖于党委领导制度的进一步完善和创新。
  二、增强人大工作自主性,必须完善地方人大常委会人事制度
  首先,要完善地方人大常委会组成人员的管理制度。人大常委会是集体议事制度,常委会各项法定职权的行使,都要按民主的程序,通过会议集体审议的形式来实现。能否增强常委会在组成人员队伍管理上的自主性,对于充分调动常委会组成人员工作积极性,做好人大工作至关重要。一是实行常委会组成人员专职化,取代以往的专兼职结合的制度,使其有足够的时间和精力从事本职工作。二是对常委会组成人员实行任职考核,形成“能者留,不能者换”的灵活用人制度。
  其次,要改革地方人大常委会对“一府两院”任命人员的管理制度。“一府两院”人员的任免,一般是同级党委研究同意后,由政府或“两院”提请同级人大常委会表决通过。在党管干部的原则下,对“一府两院”提请任命的人员,人大常委会没有什么可挑选的余地。对任命干部的任后监督,尽管在工作中也探索出了多种监督方式,但因为管理权限上的缺陷,任后监督总体上是不得力的。出现这种情况,主要原因在于人大常委会对所任命干部的管理缺乏自主权。根据宪法和法律的规定,人大及其常委会可以对由其选举、任命的所有干部实行全面监督。实现这个法律目标,地方人大常委会对“一府两院”任命人员的管理制度要进一步完善。一是在坚持党管干部原则的前提下,人大常委会对提请任命的“一府两院”干部要有较大的审议余地。提请任命人员可以由原来的等额提请任职变为差额任职,使最终任命有可比性。提请任命的时间,至少在人大常委会会议前一个月,由常委会将“一府两院”所提名人选向社会公示。对群众有反映的,常委会可以在会前视情况进行调查。二是扩大地方人大常委会对政府干部任免的范围。垂直管理部门大都是执法主体,地方人大常委会的首要职权是保障法律法规在本行政区域内的遵守和执行,因此,其主要负责人的任免应由其上级业务主管部门提请人大常委会按法定人事任免程序审议通过。三是对人大常委会任命干部的任后监督问题,人大常委会要有自主的监督权,对于不称职或有重大违法违纪行为的干部,常委会应主动进行调查,依职权直接进行质询、撤职或罢免,同级党委对此应大力支持。
  三、增强人大工作自主性,必须健全完善地方人大常委会的工作职能
  健全人大工作职能,主要要解决三个问题。首先,在权力的设置上,要赋予人大常委会审计权和监察权。目前的工作机制,审计、监察部门是实行分级负责制。监督对象上,由人大及其常委会选举、任命的政府主要领导、“两院”负责人的相应监督权限在上一级政府的审计、监察部门。而人大作为国家权力机关,受技术力量的限制,对同级政府主要领导和两院负责人的监督也基本处于真空的状态,即便是在常委会会议上采取了一些撤职、罢免等监督措施,也多是经上级有关部门处理后,在常委会会议上走一下过场。因此,从适应当前民主法制建设工作需要出发,要增强人大工作独立性,审计、监察部门以隶属于同级人大常委会为宜,或者在地方人大常委会内部,再单设审计工作委员会和监察工作委员会,并在法律上明确其权力性质。
  其次,要完善地方人大常委会的监督处置权。监督的事后处置权是监督得以发生效力的关键。《宪法》、《地方组织法》对人大监督的法律后果根据对象违法的性质、种类,规定了一些监督处置手段,如作出决议、罢免、撤职、质询等,但由于界定和划分标准不明确,缺乏系统性和操作性,使人大常委会在会议审议中难于对被监督对象采取有效的约束。比如质询,若委员不满意的情况,可以再次质询,如果再不满意,该怎么办?比如审查、审议工作报告通不过,怎么办?这些,法律都没有规定,以致监督主体不愿或不敢大胆行使监督权,监督对象借口法律依据不足抵制或消极对待人大监督。因此,要在立法中考虑人大监督处置权的具体范围、标准及运作程序,强化人大处置权。
  第三,要依法推进地方人大常委会工作的规范化、制度化。近十多年来,地方人大常委会在行使监督职权过程中,进行大胆地探索和尝试,创造了多种新的监督方式。主要有:代表评议、述职评议、推行执法责任制、错案追究制、个案监督、运用法律监督书或者审议意见书,等等。其中有的已成为各级人大常委会行使监督权的主要方式,有的仍在进一步探索和实践中。这些新的监督方式,从法律上看,实质是地方人大创设的新的监督权力。但是,这些新的监督方式不是国家法律设定的,在现行的宪法和法律中找不到任何具体的规定,而且或多或少带有行政工作方式的痕迹和随意性。一项新的监督方式尽管在实践中有些效果,但如果长期没有纳入法律的范畴,不仅影响其实施的权威性,而且会影响人们对法治的信心、对法律的信仰。因此,有必要对代表评议、述职评议、个案监督、审议意见书、法律监督文书等一些行之有效的做法进行甄别和总结,尽快修改完善相关法律或制定统一的监督法,将其规范起来,确立其法律地位。
  四、增强人大工作自主性,必须切实加强常委会自身建设
  
首先,要保持良好心态,进一步增强做好地方人大工作的责任感和使命感。目前,许多人对人大的法定地位和作用认识不足,甚至有些转到人大工作的同志,也认为是退居二线,有失落感,更有轻松感,工作中失去昔日的活力。消除这种思想上的惰性,特别是常委会领导班子成员认识到人大及其常委会在依法治国和建设社会主义政治文明中发挥着不可替代的作用,对于增强人大工作自主性尤其重要。树立并保持健康、快乐、纯净的心态,端正思想,振作精神,以高度的政治责任感和使命感推进人大工作,是地方各级人大常委会自身建设中需要解决的首要问题。
  其次,要加强自身学习,不断提高综合能力。目前,地方各级人大机关中懂经济、懂法律的人才比较缺乏,这也是对“一府两院”工作存在问题常常难以进行深层次剖析,难以提出具有实质性监督意见的关键原因。专业人才偏少的问题需要通过加强政策理论和法律知识学习进行内部消化,更有制度安排的必要。建立健全培训制度和相应的培训机构,使人大干部培训工作规范化、科学化、经常化、集中化,可以达到理论学习上的事半功倍。此外,各种会议的组织程序及方法,执法检查、评议、视察和调研等重要活动的组织原则、程序,人大公文写作与处理规范,机关行政管理和人大宣传信息等,都是人大干部日常工作中需要注意和留心的业务知识。同时,地方各级人大也要主动加强交流沟通,互相学习借鉴,把依法履职中的好经验、好做法引进来,推出去。
  第三,要加强组织机构和干部队伍建设。目前,地方各级人大常委会机关建设中,“官多兵少”、干部交流困难、上下之间办事机构数量、名称和职能设置不统一等也是亟待解决的问题。加大内部提拔力度,不仅有利于人大常委会工作的稳定性,也有利于调动人大干部的积极性和上进心,增强人大机关的凝聚力和吸引力;加大外部交流力度,确保人大的干部进得来、出得去,才是增强人大工作活力,增强“一线”工作思想的治本之策。适当增加机关编制,不仅可以解决“官多兵少”的问题,也可以进一步优化年龄结构,形成梯次配备,使各个年龄层次的同志都能发挥长处,相得益彰。统一地方各级人大常委会办事机构的数量、名称和职能设置,才能保证人大系统内部业务上下对应,各办事机构职能协调,才能促进人大办事机构建设制度化、法律化、规范化。

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